公交可探索嘗試更多市場化運營

國際客車展獲悉，今年初，中山公交集團推出了“幸福公交”定制婚車服務。南都記者 劉賢沛 通訊員 馮燦輝 攝

據(jù)新華社10月23日消息，《城市公共交通條例》(以下簡稱《條例》)，自2024年12月1日起施行。我國城市公共交通領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)出臺。

近幾年來，受公眾出行習慣深刻變化等因素影響，城市公交在快速發(fā)展時也面臨新的挑戰(zhàn)，如客流下滑、經(jīng)營困難等，個別地方一度出現(xiàn)了線路停運、員工欠薪等情況。此次《條例》明確，城市人民政府是發(fā)展城市公共交通的責任主體，并對加強規(guī)劃調(diào)控、保障用地需求、健全投融資機制、完善票價體系、落實補貼政策、保障優(yōu)先通行等方面作了規(guī)定。

現(xiàn)狀 財政補貼不及時不到位

規(guī)定 明確公共交通優(yōu)先發(fā)展

近年來，網(wǎng)約車等方式的占比在上升，人們出行習慣發(fā)生了深刻變化。但目前很多人出行多以公交、地鐵為主。南都記者注意到，公交客流量盡管疫情后有恢復，但總體在下降。

“公交運營的成本不斷上升，但客流量在下降，這就導致了公交企業(yè)被部分政府認為‘不能沒有但不是很重要’?！苯煌I(lǐng)域?qū)＜抑赋?，疫情前依靠土地財政等還能支撐，而財政緊張后對于公交的補貼不及時、不到位的問題就凸顯出來。

有從業(yè)者對南都記者表示，近一兩年來的公交停運或欠薪事件基本與此相關(guān)。與此同時，有民眾反映，一些地方的公共交通服務面臨縮減情況，公交線路變少、間隔時間變長等，影響了日常出行。

針對當前城市公交面臨的普遍困境，此次《條例》專設(shè)“發(fā)展保障”一章，對支持和保障城市公共交通發(fā)展作了較為全面、系統(tǒng)的規(guī)定，包括加強規(guī)劃調(diào)控、保障用地需求、健全投融資機制、完善票價體系、落實補貼政策、保障優(yōu)先通行等具體內(nèi)容。

此次《條例》第三條即明確:“國家實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，綜合采取規(guī)劃、土地、財政、金融等方面措施，保障城市公共交通發(fā)展，增強城市公共交通競爭力和吸引力。國家鼓勵、引導公眾優(yōu)先選擇公共交通作為機動化出行方式。”

如何為城市公共交通優(yōu)先發(fā)展提供制度保障?國家發(fā)展改革委綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東認為，規(guī)劃是政府系統(tǒng)性配置資源的方式?！稐l例》強調(diào)城市綜合交通體系規(guī)劃要明確公共交通優(yōu)先發(fā)展原則，明確城市人民政府根據(jù)實際情況和需要編制城市公共交通規(guī)劃，并與國土空間規(guī)劃相銜接，將涉及土地和空間使用的合理需求納入國土空間規(guī)劃實施監(jiān)督系統(tǒng)統(tǒng)籌保障。

現(xiàn)狀 部分城市對公共交通投入不足

規(guī)定 明確經(jīng)費并納入政府本級預算

“土地、資金、路權(quán)是公共交通發(fā)展的幾大要素，只有這些要素得到保障，才能將公交優(yōu)先真正落到實處?！背淌罇|說。在保障用地方面，《條例》明確城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施用地可以劃撥、協(xié)議出讓等方式供給，“這也有效降低了土地使用成本”。

南都記者注意到，作為公益性、虧損性行業(yè)，公交依賴財政補貼。此次《條例》在保障資金方面，明確城市人民政府應當根據(jù)城市公共交通實際和財政承受能力安排城市公共交通發(fā)展所需經(jīng)費，并納入本級預算。此外，鼓勵引導金融機構(gòu)加大融資支持力度，鼓勵和支持社會資本依法參與城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。

程世東認為，當前，部分城市對公共交通投入不足，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)，在城市公共交通發(fā)展經(jīng)費納入本級預算后，能夠使得資金投入擁有制度性保障。

當然，政府的經(jīng)費和補貼，也要基于企業(yè)的綜合表現(xiàn)?！稐l例》要求，城市人民政府應當組織有關(guān)部門，在對城市公共交通企業(yè)開展運營服務質(zhì)量評價和成本費用年度核算報告審核的基礎(chǔ)上，綜合考慮財政承受能力、企業(yè)增收節(jié)支空間等因素，按照規(guī)定及時給予補貼補償。

去年南都記者曾報道，浙江紹興連續(xù)10余年把公交優(yōu)先發(fā)展作為市政府年度重點工作大力推進，其中市、區(qū)近三年財政補助累計超18億元，去年繼續(xù)采取市級統(tǒng)籌、分級承擔和當年預撥、次年清算的方式，落實公交財政補貼。除了運營里程補貼，還有購車、信息化補貼，場站管養(yǎng)、服務質(zhì)量和績效的考核兌現(xiàn)部分。

如何補貼，補貼多少，也有考究。政府出錢購買服務，就需要對服務質(zhì)量進行評價、對成本進行審核。目前包括福建三明等地正在施行公交成本規(guī)制政策，以提高財政補貼資金的使用效率，即通過合理界定公交企業(yè)正常經(jīng)營成本范圍，建立公交行業(yè)成本標準，并以此測算財政補貼的方法。這能有效保障公交企業(yè)的資金需求，提高企業(yè)成本管控水平，兼顧財政的承受能力和企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

當然，也有企業(yè)負責人對南都記者表示，當?shù)馗鶕?jù)實際采取了不同形式，以更靈活，基本實現(xiàn)“市場+政策+公益”，而有些場景比單一的成本規(guī)制更好，企業(yè)也會留有余地。還有地方采取了“兩年一次成本規(guī)制+定額補貼機制”，簽訂公交運營補貼協(xié)議。

現(xiàn)狀 有地方單純漲降票價應對虧損

規(guī)定 可動態(tài)調(diào)整票價開展定制業(yè)務

“目前，在財政日益緊張的情況下，公交不能再單純地實施低票價，應該實施有差異性的票價?！庇械胤焦黄髽I(yè)負責人表示，公交票價十幾年基本沒變，1元、2元的票價明顯低于成本價。南都記者注意到，已有不少城市通過漲票價來應對虧損。

此次《條例》指出，城市公共交通票價依法實行政府定價或者政府指導價，并建立動態(tài)調(diào)整機制。鼓勵根據(jù)城市公共交通服務質(zhì)量、運輸距離以及換乘方式等因素，建立多層次、差別化的城市公共交通票價體系。

程世東認為，這既明確了政府是定價主體，要將城市公共交通票價控制在合理的價格范圍，又明確了公交票價“應當統(tǒng)籌考慮企業(yè)運營成本、社會承受能力、交通供求狀況等因素，并依法履行定價成本監(jiān)審等程序”確定，保障城市公共交通可持續(xù)發(fā)展。

值得注意的是，關(guān)于公交票價，此次《條例》還提出，“城市公共交通企業(yè)在保障公眾基本出行的前提下，可以開展定制化出行服務業(yè)務。定制化出行服務業(yè)務可以實行市場調(diào)節(jié)價?！蹦隙加浾叽饲皥蟮?，目前很多城市正越來越多地開展“定制公交”業(yè)務，這方面的服務價格由企業(yè)制定，比一般公交票價高，但受到上學、通勤、就醫(yī)等特定人群的歡迎。

“這意味著，未來城市公共交通在以下兩方面可開展更多市場化運營的探索和嘗試，一是定制化出行服務業(yè)務，二是鼓勵和支持社會資本依法參與城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營?！背淌罇|表示，前者在一定程度上可以理解為城市公共交通可以分為具有公益性的基本出行服務和市場化的定制出行服務，后者可以交給市場，市場化定制出行服務將有更大的發(fā)展空間。后者意味著未來城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和服務供給，都可以有更大的改革空間進行探索嘗試。

多樣化經(jīng)營、提升公交的“造血”能力也是目前城市公交正在努力的方向。公交經(jīng)營已不再局限于乘車收費。據(jù)悉，浙江臺州公交除了公交主業(yè)外，包括校車、廣告、維修、物業(yè)、智慧交通等其他競爭性子公司已開始全面盈利，逐步開始反哺公交。

南都記者今年8月報道，河北滄州公交開通了助學、通勤、就醫(yī)專線等近十條公交特色定制線路，推出車輛維修、婚車定制、代駕、餐飲等十余項多元服務，公交食堂開在小區(qū)里受到居民歡迎，其開展的租車、旅游、快修等“副業(yè)”，去年共帶來營收超5000萬元。

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